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| 中國經濟改革：十年評估與十年展望
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《前線》雜志，胡鞍鋼
核心提示：在中國最古老的哲學書籍《周易》中有這樣一句諺語：“御政之首，鼎新革故。”意思是“改革是國家政治中最重要的事情”。這句飽含中國古老哲學智慧的名言同樣也反映著現代中國正在蓬勃發展的偉大事業——改革開放。
三個十年改革（1984-2003）
從我國改革開放的實踐看，一方面需要“摸著石頭過河”，不斷探索、試錯，另一方面也需要不同時期的頂層設計，把兩者有機地結合起來。我們發現，平均每隔10年左右，黨中央會對我國經濟體制改革作出頂層設計、戰略部署的重大決定，這些決定包括每一時期（通常10年左右）經濟體制改革的主要目標、基本原則、主要任務和改革重點領域等。從1984年以來，黨中央先后有三次重大決定。
第一次是黨的十二屆三中全會《關于經濟體制改革的決定》（1984年10月20日），該決定是第一個指導中國經濟體制改革的綱領性文件，啟動了城市改革，也稱之為“全面改革的藍圖”。
第二次是黨的十四屆三中全會《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》（1993年11月14日），該決定是第二個指導中國經濟體制改革的綱領性文件，創新了社會主義市場經濟體制，是建立社會主義市場經濟體制的藍圖。
第三次是黨的十六屆三中全會《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》（2003年10月14日），該決定是第三個指導中國經濟體制改革的綱領性文件，旨在“建成完善的社會主義市場經濟體制和更具活力、更加開放的經濟體系”，繪制了社會主義市場經濟體制改革藍圖。其中該決定最重要創新之處就是提出了以人為本的科學發展觀，也體現了以人為本的改革觀。
從前三次黨中央關于經濟體制改革的決定的主題看，1984年第一個決定關鍵詞是“經濟體制改革”，旨在全面啟動和部署以城市為重點的整個經濟體制改革，建立自覺運用價值規律的計劃體制，發展社會主義商品經濟，規定了改革的方向、性質、任務和各項基本方針政策；1993年第二個決定關鍵詞是“建立社會主義市場經濟體制”，旨在20世紀末初步建立社會主義市場經濟體制，是我國建立社會主義市場經濟體制的第一個總體規劃，成為20世紀九十年代進行經濟體制改革的行動綱領；2003年第三個決定關鍵詞是“完善社會主義市場經濟體制”，旨在完善我國社會主義基本經濟制度，完善宏觀經濟調控體系等制度和機制，全面提高對外開放水平，成為21世紀第一個10年關于中國經濟體制改革的全面規劃和戰略部署。
按照我國改革的歷史階段和歷史邏輯，可以預計，在今年下半年召開的十八屆三中全會就是第四次關于中國經濟體制改革頂層設計、戰略部署的重大決定。這就需要很好地學習和總結前三次頂層設計的成功經驗和改革開放的社會實踐，根據黨的十八大報告第四部分“加快完善社會主義市場經濟體制和加快轉變經濟發展方式”的精神，提出下一個十年經濟體制改革目標、任務和途徑。
十年評估（2003-2012）
2003年10月，中共十六屆三中全會做出《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》（以下簡稱《決定》）。十年過去，中國經濟總量從世界第六位上升為世界第二位，工業增加值從世界第四位上升世界第一位，貨物進出口總額從世界第八位上升為第二位，外匯儲備從世界第二位上升為世界第一位，中國企業特別是國有企業大規模進入世界500強企業，從9家提高至78家（其中國有企業69家，民營企業7家），超過日本、德國等國，成為世界第二位。實踐證明，中國改革開放取得了偉大成就。
但是國內外一直質疑中國改革開放，除了國外學者的“自由市場經濟加一黨專制”、“國家資本主義”、“中國特色資本主義”等歪曲中國改革的非議之外，國內也有否定改革的奇談怪論，如改革倒退論，改革逆轉論，中國非市場經濟論，強政府弱市場論，“國進民退論”等。那么，我們應當如何科學地評價過去十年中國經濟體制改革？怎樣看待中國改革的歷程？在哪些方面取得了重大進展？又有哪些問題？
我們高度評價十六大所確立、十六屆三中全會所設計“建成完善社會主義市場經濟體制和更具活力、更加開放的經濟體系”總目標取得重大進展，主要任務基本完成，獲得巨大成功。
一是公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度極大完善。公有經濟繼續占據主體地位，國有資產管理體制改革深化，國有企業基本建立公司法人治理結構，一批具有國際競爭力的國有大企業大集團發展壯大，國有經濟活力明顯增強。非公有制經濟占全國GDP比重由2002年20.46%上升到2012年超過50%，非公有制經濟高速成長。
二是逐步改變城鄉二元經濟結構的舊體制，逐步形成了城鄉統籌一體化的新體制。保證了國家糧食安全，實現了糧食產量“九連增”，農民增收實現“九連快”（指2004年到2012年）。深化農業稅費改革，全面取消農業稅和農業特產稅，極大減輕農民負擔（農民稅費負擔率從2002年3.2%下降到2012年0.86%），對種糧農民直接補貼。國家新增公共支出主要用于農村，推進以鄉鎮機構、農村義務教育和縣鄉財政體制改革為主的農村綜合改革，農業社會化服務、農產品市場和對農業的支持保護體系逐步健全，極大促進了農業勞動生產率，2002-2011年期間農業勞動生產率年均增長7.5%。逐步形成城鄉統一的勞動力市場，農村富余勞動力就業環境明顯改善。加快城鎮化進程，城鄉結構發生了歷史性變化，2007年到2012年期間，全國轉移農村人口8463萬人，城鎮化率由45.9%提高到52.6%。此外，在全國開展集體林權制度改革，實行草原承包經營制度改革，深化水利體制改革。
三是建立了統一開放競爭有序的現代市場體系。全國市場統一性大幅增強，中國市場化指數由2002年的155.56上升到2009年227.4，市場體系不斷完善；對外開放力度進一步加大，2002-2011年期間實際使用外資金額增長了120.0%，年均增長9.2%，進出口總額由世界第八位上升為第二位，國內企業參與國際競爭能力顯著增強，對外直接投資規模由2002年的27億美元增至2011年的746.5億美元，年均增長26.9%，成為世界最具競爭性的開放型經濟；資本和其他要素市場規模迅速擴大，社會信用體系建設開始起步，金融監管調控進一步深化，金融企業發展迅速，商業銀行資本充足率達到8%的資產占比從4%上升到100%。
四是改善宏觀調控體系、完善行政管理體制和經濟法律制度，宏觀調控能力進一步提高，有效應對國際金融危機。政府職能加快轉變，深化行政審批制度改革，2007年到2012年期間，國務院各部門取消和調整的審批項目總數達到2497項，占原有審批項目的69.3%。深化投資體制改革，確立了企業的投資主體地位，2012年全社會固定資產投資額高達37.47萬億元，其中國家預算資金為1.92萬億元，僅占總額的5.1%。財政改革邁出實質性步伐，健全了公共財政體制，公共財政收入持續增長，公共財政收入從2002年的1.98萬億元增加到2012年的11.7萬億元。以憲法為統帥，由法律、行政法規、地方性法規三個層次的法律規范構成的中國特色社會主義法律體系如期形成，執法和監督能力進一步加強。進一步健全金融調控機制，利率市場化改革逐步推進，銀行貸款利率均可浮動執行，人民幣匯率形成機制不斷完善。
五是進一步健全了就業、收入分配和社會保障制度。深化勞動就業體制改革，實行就業優先的政策，在應對國際金融危機的背景下，創造了世界最大規模的就業，僅2007年到2012年期間，全國累計新增城鎮就業5870萬人。加大收入分配調節力度，重視解決收入差距擴大問題，全國居民收入基尼系數擴大趨勢得到遏制，開始出現下降趨勢。城鄉居民基本養老保險實現了制度全覆蓋，各項養老保險參保達到7.9億人，基本社會保險覆蓋率從2002年20.6%上升到2010年的65.6%。城鄉最低生活保障標準和農村扶貧標準大幅提升。
六是科技教育文化衛生體制改革深化，促進經濟社會可持續發展的機制初步建立。營造實施人才強國戰略的體制環境，形成了世界最大規模的人才隊伍，2012年中國人才資源總量達到1.2億人。國家創新能力和國民整體素質顯著提高，全社會研究與試驗發展經費支出占國內生產總值的比例由2000年的0.90%提高到2012年的1.97%，企業投入主體地位進一步增強。農村義務教育學生享受免除學雜費和免費教科書政策，全國所有的縣均實現了普及九年義務教育，人口覆蓋率達到100%，國家建立了家庭經濟困難學生資助體系。文化體制改革進一步深化，國有經營性文化單位轉企改制任務基本完成，公益性文化事業單位內部機制改革不斷深化。初步建成覆蓋城鄉公共文化服務體系，文化事業極大繁榮，各類文化產業共同發展，文化產業增加值占GDP比重由2000年的1.75%上升到2011年2.85%。深化公共衛生體制改革，建立與社會主義市場經濟體制相適應的衛生醫療體系, 全國已建立新型農村合作醫療制度和城鎮居民基本醫療保險制度，全民基本醫保體系初步形成，各項醫療保險參保超過13億人，國民健康水平進一步提高，人均預期壽命達到75歲。
與此同時，改革進展也存在薄弱環節，部分改革目標沒有實現，相對滯后。國有金融資產、非經營性資產和自然資源資產等的監管制度有待進一步加強；中央企業母公司公司制股份制改革相對滯后，現代產權流轉制度尚不完善，民法典債法等相關法律法規歷經數次討論仍未頒布，充分顯示產權制度在具體執行層面的改革難度；壟斷行業改革力度有待加強，在放寬壟斷行業市場準入和加強自然壟斷業務有效監管方面，仍然缺乏有力措施；整體稅負持續上升，具體稅種改革偏慢，城鄉稅制統一、物業稅改革和地方稅收管理權改革等方面改革進度有待加快；產品質量監管機制尚不健全、信用監督和失信懲戒制度尚未建立、由市場供求決定的利率形成機制尚未完全實現、外貿運行監控體系和國際收支預警機制尚未建立；收入分配秩序不規范，隱性收入、非法收入問題比較突出，職務消費和福利貨幣化等方面進展相對緩慢，個人收入監測辦法尚未建立；制約科學發展的體制機制障礙較多，政府職能轉變不到位，一些領域腐敗現象易發多發；在改革設計、機制建設方面存在碎片化，缺乏長效機制。
十年展望（2013-2022）
未來十年中國的經濟改革又將去向何方？
黨的十八大報告明確提出了全面建成小康社會和全面深化改革開放的核心目標，同時提出了加快完善社會主義市場經濟體制和加快轉變經濟發展方式的重點任務。根據黨的十八大報告精神，黨的十八屆三中全會將對我國經濟體制改革進行第四次重大決定，為未來十年全面深化改革與全面對外開放做出頂層設計和戰略部署。
關于全面深化改革的總體思路，習近平同志指出兩個“必須堅持”：“必須堅持社會主義市場經濟的改革方向，堅持對外開放的基本國策。”這就是鄧小平同志所提出的“兩個開放”的大局，前者是對內開放，后者是對外開放，對內開放有助于對外開放，對外開放又有助于促進對內開放。無論是對內開放還是對外開放，其政治方向仍然是社會主義方向、社會主義道路、社會主義國家。
基于上述全面深化改革的總體思路和黨的十八大報告精神，未來十年全面深化改革的核心目標就是：建成更加完善、更加成熟的社會主義市場經濟體制，更加完善、更加互補的公有制為主體的、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，更大程度、更廣范圍發揮市場在資源配置中的基礎性作用，更加完善、更加健全的宏觀調控體系，更加完善、更加合理的公共服務體系，更加完善、更具競爭的開放型經濟體系，為全面建成小康社會、全體人民共同富裕提供有利的體制保障。
具體地講，全面深化改革所達到的核心目標要滿足三個基本要求：一是追求經濟更加有效率，這就需要競爭改革。建設公平競爭、公正競爭、公開競爭的全國或區域統一市場體系，真正發揮市場在資源配置中的基礎性作用。
二是追求經濟更加公平，這就需要公平改革。實施就業優先戰略，為全體勞動者提供機會均等、充分就業的社會服務，健全覆蓋城鄉居民的社會保障體系，為全體人民提供基本的公共服務，深化收入分配制度改革，建立健全促進農民、低收入、貧困人群收入較快增長的長效機制。
三是追求經濟更可持續發展，這就需要綠色改革。加快建立生態文明制度，健全國土空間開發、資源節約、生態環境保護的體制機制，推動形成人與自然和諧發展的現代化建設新格局。
可以認為，1993年黨中央的決定主要是追求經濟更加有效率這一核心目標；2003年黨中央的決定不僅追求經濟更加有效率這一核心目標，也兼顧了追求經濟公平。我們認為，2013年黨中央的決定就要同時追求以上三大目標，從而使中國的改革產生三大效益和紅利：經濟效益和紅利；社會效益和紅利；生態效益和紅利。從中華民族的長遠來看，生態效益和紅利更為重要。從這個意義上來看，這就是第二代改革，不僅繼承了第一代改革，還超越了第一代改革。
未來十年中國經濟改革將按照全面深化經濟體制改革和全面對外開放的指導思想和原則，堅持“五個有利于”的改革標準，全面落實經濟改革任務。
全面深化經濟體制改革和全面對外開放的指導思想和原則。以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，貫徹黨的基本路線、基本綱領、基本經驗，全面落實十八大精神，解放思想、實事求是、與時俱進、求真務實。堅持社會主義市場經濟的改革方向，堅持對外開放的基本國策，注重制度建設和體制創新。堅持正確處理市場機制與宏觀調控的關系，更加尊重市場規律，更加發揮政府作用。堅持正確處理改革發展與穩定的關系，把改善民生作為改革的出發點和立腳點。堅持尊重人民首創精神，充分發揮中央和地方兩個積極性。堅持統籌兼顧，協調好改革進程中的各種利益關系。堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展。
我們把成功的改革標準界定為“五個有利于”：是否有利于社會主義的生產力，是否有利于增強社會主義國家的綜合國力和國際競爭力，是否有利于提高人民的生活水平，是否有利于構建社會主義和諧社會，是否有利于實現人與自然之間的和諧。這是與“五位一體”的社會主義現代化建設總體布局相適應、相匹配、相支撐的改革總體布局，從而使改革開放更有效地服務于社會主義現代化大局。
全面落實社會主義市場經濟改革的主要任務，就是完善公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，健全現代市場體系，完善宏觀調控體系，加快改革財稅體制，逐步完善城鄉一體化、公共資源出讓收益合理共享體制機制，深化金融體制改革，加強生態文明制度建設，全面對外開放。
全面深化改革需要“以人為本”的科學改革觀。科學發展需要科學改革觀，科學改革觀成就科學發展。中國經濟改革從一開始就追求經濟效益、經濟效率，但這不是改革的根本目的。“以人為本”不僅是科學發展觀的核心內涵，也應該是改革的核心理念。改革是十幾億人民共同的事業，改革的目的就是要使全體人民各盡其能、各得其所，這就大大超過了一般意義的經濟效益、經濟效率，指向更加廣泛的社會效益、社會和諧。這就要求始終把實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益作為改革目標和方案的出發點和落腳點。真正以人民為改革的主體，尊重和支持人民的改革創新，保障人民享有各項權益，改革成果能夠為人民共享，改革紅利能夠促進人民長遠利益。因此制定改革方案、選擇改革路徑，不僅要考慮到提高經濟效益，更要考慮到實現社會公平、促進社會和諧、保障社會穩定。
全面深化改革需要“立字當頭、破在其中”的改革立破觀。社會主義市場經濟體制是同社會主義基本制度結合在一起的。這既是社會主義經濟制度的建設，也是社會主義經濟體制的變革。前者稱為“立”，是為了發揮制度優勢，如同對正面做加法；后者稱為“破”，是為了消除體制弊端，如同對負面做減法。在已經建立社會主義市場經濟體制基本框架之后，立重于破，破為了立，先立后破。消除經濟體制弊端，不是削弱和破壞基本經濟制度，而是完善和強化基本經濟制度。
全面深化改革需要科學方法論。這就是頂層設計與摸著石頭過河相結合，自上而下與自下而上相結合，中國共產黨創新與人民創新相結合，中央創新與地方創新相結合。我國經濟社會發展進入新的階段，各種新問題層出不窮，必須實現經濟、社會和政治體制改革的穩步協調推進。客觀上要求有一個頂層設計、總體規劃，提出改革的主要目標、主要任務、改革重點、優先順序、路線圖與時間表，對各項改革做出統籌設計、配套協調，針對體制弊端，既要治標，更要治本；改革成效既要考慮短期效果，更要考慮長期紅利。“摸著石頭過河”是中國改革的基本方法，就是試錯法，也是唯物辯證法的實踐認識論與知行統一觀。誠如陳云同志在1980年所言：“我們要改革，但是步子要穩”，“要從試點著手，隨時總結經驗”，也就是要“摸著石頭過河”。在全國統一改革方案沒有拿出來之前，要積極支持創新試驗，鼓勵地方創新，允許創新失敗，允許糾錯再創新。
中國改革已經有35年了，我們既需要總結改革的成功經驗和教訓，也需要進一步深入思考和科學回答今后我們到底需要什么樣的改革、怎樣改革等重大問題。下一個十年更是改革的十年、進步的十年、輝煌的十年，我們需要全面深化改革，堅持社會主義市場經濟的改革方向，樹立“以人為本”的科學改革觀，明確“立字當頭、破在其中”的改革次序，創新科學改革方法論，加快完善社會主義市場經濟體制，建成更加成熟、更加定型的社會主義基本經濟制度，確保全面建成小康社會。
改革是促進我國經濟發展和轉型升級的最大動力。過去三十年改革為我國經濟社會發展釋放出巨大紅利，未來十年，中國還將繼續深化經濟改革，凝聚改革共識，完善頂層設計，全面強化國家基本制度建設，發揮社會主義制度的優越性，深化各類體制機制改革，為中國抓住戰略機遇期創造體制和機制優勢，在未來十年甚至更長的時期內全面釋放效率紅利、公平紅利、綠色紅利。
我們可以預期，中共十八屆三中全會將會從頂層設計入手，全面深化社會主義市場經濟體制改革，精心設計未來十年改革藍圖、行動綱領，作出重大戰略部署和重要決定。我們相信到2022年中國將能夠構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，各方面制度更加成熟、更加定型，中國也將繼續成為世界經濟的領跑者與引領者！
（作者：清華大學國情研究院院長）
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