葛延風：中國教育痛疾漸重，不治將恐深

——兼談對我國教育改革和發展的建議

   新中國成立以來特別是改革開放以來，我國教育事業發展的成就可謂巨大。九年制義務教育全面普及并走向免費，高中教育、職業教育普及率大幅度提高，大學教育進入大眾化階段。但也不可否認，受多方因素影響，我國教育領域也存在不少值得關注的問題，人民群眾對一些問題反映強烈。這些問題的存在，不僅帶來了社會不滿情緒，影響社會和諧，對下一代整體素質的負面影響也非常突出。如不能盡快糾正，社會代價將非常高昂。因此，未來一個時期的教育改革和發展，應以解決這些突出問題為基本方向，為教育事業的長期健康發展鋪平道路。

    問題一：義務教育發展不均衡，激勵機制扭曲

    促進義務教育在區域間和區域內均衡發展已成為社會各界共識。城鄉之間、地區之間義務教育的均衡發展，是一個需要通過長期努力方能解決的問題。近期，更值得關注的是區域內的不均衡問題，尤其在城市。當前公眾反映強烈的“擇校”問題、中小學生課業負擔過重問題都與此密切相關，也誘發了諸多扭曲甚至腐敗行為，必須下大力氣解決。

    區域內校際之間差異過大的原因很多，核心問題是支持方式存在偏差且激勵機制扭曲。公共資金尤其是項目資金通常更多流向辦學條件好的學校。通過“擇校”收費等，好學校會有更多的收入，且事實上能夠與教師待遇直接或間接掛鉤。因此，需要從制度上解決，否則，諸如針對學生“電腦派位”、“就近入學”等政策都無濟于事。

    第一，規范公共資金對學校的投入方式。經常性投入應嚴格與學生、班級數量掛鉤；在規范辦學標準的前提下，基本建設、設備投入優先投向未達標學校；強化統一規劃，嚴格控制一些學校的盲目擴張和建設；建立公共資金投入公示和問責制度。

    第二，嚴格學校財務管理，明確中小學收支范圍和相關標準，加大監管力度。目前，一些地方采取對中小學財務實施縣級政府集中管理方式，取得了較好效果，可在此基礎上全面推廣；應明確義務教育階段不得收取任何形式的“擇校費”、“借讀費”等。對其他捐資助學資金，也應明確用途，建立公示制度。

    第三，均等化師資資源。結合對教師工資的保障和規范，建立有約束力的中小學領導人和教師在區域內定期輪換制度，并將其確定為獲得教師資格的法定義務。

    問題二：普通高中辦學條件差異突出，“擇校”問題久拖不決

    目前，無論是區域間還是區域內，普通高中辦學條件的差異問題也都很突出。對此，不少人認為可接受，甚至認為高中階段的差異化、多樣化發展是應當鼓勵的。我們認為，普通高中也應重視均衡發展。理由有二：

    第一，按照經濟和社會發展方向，高中階段教育遲早要納入義務教育范圍，因此，通過均衡化發展為未來奠定良好基礎很有必要，反之，則會給未來制造矛盾和障礙。第二，當前義務教育階段的“擇校”等問題，和普通高中之間的不平衡發展關系很大。如果繼續強化高中之間的差異，勢必會制約義務教育均衡化發展目標的實現，義務教育階段的“擇校”、中考中的“擇校”等公眾反映強烈的問題也難以解決。考慮到普通高中教育的特點，可在一定限度內允許和鼓勵其辦出特色，比如，允許有關學校開設一些與學生興趣或與就業能夠更緊密結合的選修課程，開展不同形式的文體活動等。但在基本辦學條件、師資隊伍配備等方面，仍需要重視均衡化發展。

    問題三：職業教育思路不清，培訓方式與實際需求脫節

    大力發展職業教育，尤其是加強對中西部地區農村青少年的職業培訓、促進城市化和工業化的順利推進意義重大。但職業教育特別是農村職業教育如何發展，需要進一步研究。

    一種主張是在農村和中西部地區建立政府主導的職業培訓體系。我們認為這種思路值得商榷。因為新增就業機會主要集中在城市和東部發達地區，立足中西部、農村并在縣域內開展職業教育，很難取得預期成效，培訓內容、培訓方式與實際需求脫節問題幾乎難以避免。因此，在培訓主體選擇方面，應更多發揮東部企業和民間培訓力量的作用，因為他們對就業需求的反應更加靈敏，可以更好實現培訓和就業的結合。

    政府在職業教育發展中的職責應主要體現在以下幾個方面：一是提供產業發展和職業需求信息，對職業教育內容和方式實施宏觀引導；二是制定相關優惠政策，鼓勵企業和社會力量興辦各種形式的職業教育；三是對職業教育學校辦學標準、教育質量以及培訓價格實施嚴格監管；四是對經濟困難家庭青少年接受職業教育提供經濟援助。

    問題四：大學教育質量全面下滑，畢業生就業難問題突出

    近年來，我國大學教育逐步進入大眾化階段，成就可謂巨大。但教育質量卻不盡如人意，與此相關的部分大學生就業難、部分大學生即使就業也難以適應相關工作需求等問題都很突出。因此，全面提高大學教育質量，使人才培養能夠更好適應經濟與社會發展要求是當務之急。

    第一，進一步明確高校定位。目前，不少高校都積極向“研究型”大學發展，一些學校還越來越多地參與成果轉化等“經濟活動”。對此，應審慎對待。雖然產學研之間應更緊密結合，但培養人才仍必須是高校第一要務。有關科學研究活動應主要集中于基礎研究及應用基礎研究領域，發揮技術創新和人才培養之間的平臺作用。自身過多或不恰當地參與“經濟活動”很難避免行為扭曲。

    第二，改革評價與激勵機制。除逐步調整教學內容、完善教學方式、加強社會實踐外，更值得重視的是必須完善對大學以及對高校教師的評價和激勵機制，改變過分看重“論文”、“項目”的傾向，讓高校和教師把精力真正投入到教學和人才培養上來，全面扭轉重擴張、輕內涵，重“科研”、輕教學，重知識傳授、輕能力培養等問題。

    第三，完善專業設置方式。其核心是要控制部分高校專業設置、招生的盲目性。解決問題的基本方式應當是強化政府的宏觀指導和總量調控，強化業內專業性資質評價與競爭，同時，通過專業組織實施就業狀況調查并定期公開，對辦學能力不足、就業狀況差的專業實施強制淘汰，以多元方式對高校專業設置及招生數量形成約束。

    問題五：高校考試招生腐敗未除，舞弊行為損害百姓利益

    目前，主張通過擴大高校招生自主權來改革高校考試招生制度的呼聲很高。我們認為，對此應特別慎重。多年來一直實施的統一高考制度無疑有弊端，需要進一步改革和完善。但擴大高校招生自主權能否解決問題以及會帶來什么結果值得認真研究。

    核心問題是，受多方面因素的影響，在目前高考制度非常嚴格、高校招生自主權尚不太大的情況下，招生中的不公甚至腐敗就已經存在。如果沒有充分的準備和周密的制度設計，擴大高校招生自主權很有可能帶來更大混亂，不公問題可能會更加突出。當然，有條件地進行嘗試未嘗不可。比如，在國家確定的考試科目內，在對考生一視同仁的前提下，可以讓高校根據專業特點和培養模式自選科目或確定不同權重。至于自主錄取、推薦錄取、破格錄取等，能夠成功實施的前提是要有完善的信息公開制度和嚴格的監督與問責機制來保障，從目前的現實看，尚不具備條件。

    相比之下，嚴格考試紀律、規范高考加分以及推進高考錄取工作的進一步透明化則是當務之急。近年來，有預謀甚至有組織的高考舞弊行為時有發生，這是徹頭徹尾的犯罪，是對社會道德底線的踐踏，需要從嚴打擊。高考加分也背離了初衷，成為部分人牟取私利的工具，損害了廣大普通百姓的利益，建議盡可能予以清理。確有必要保留的，要進一步推進其工作程序的公開、透明。

    問題六：政府與學校之間權利、義務和責任界定模糊

    在政府與學校的關系問題上，目前比較流行的判斷是：政府對學校管得過多，學校自主權不足，未來應進一步擴大辦學自主權。我們認為，這種判斷和思路值得斟酌。從現實的情況看，在一部分領域確有政府管得過多、過細等問題，比如過多的行政性審批、過多的達標評比等等。但與此同時，在一些領域也存在著突出的“放權過度、約束不足”問題。

    比如，一些學校在基本建設、資產處置、收費和內部分配等方面的“自主權”事實上已經到了很難約束的地步，在其他相關領域，學校也有著相當大的自由裁量權。由此帶來行為目標異化以及“內部人控制”問題，事實上已經非常突出。因此，調整政府和各級各類學校的關系模式絕不是簡單的“擴大學校辦學自主權”，而是要立足教育目標和屬性，明確各自的權利、義務和責任。

    第一，考慮到教育的屬性，除特殊領域（如職業教育）外，發展規劃、布局調整、教育目標以及基本辦學標準等重大決策仍需政府確定，世界各國都是如此；第二，為確保學校特別是公立學校的公益性，避免利益沖突，對學校資產處置、教育收費標準和財務收支、分配（工資總額）等也必須從嚴監管，這也是世界各國的普遍做法；第三，在有關法律法規的框架內，可以給學校一定自主權，以調動學校積極性。但鑒于不同層級教育規律的差異，放權內容需要有差異。比如對大學，教學內容、教學方式可以自主決定，而對于中小學，教學內容則需要執行國家的統一規定；第四，在部分領域擴大學校自主權，需要與學校治理結構的調整同步推進，完善內部民主決策，避免少數人濫用權力；第五，在部分領域擴大自主權的同時，應強化目標和結果管理，逐步形成政府、社會等多元化的監督和問責機制，加強社會參與。

    問題七：辦學體制改革思路依然不明確

    進一步鼓勵民間和社會力量辦教育，形成政府主導、多元辦學的格局是應當堅持的方向，但一些基本問題需要明確：

    第一，民辦教育只能是補充。民間力量參與辦學，不外乎兩種基本方式：投資興辦營利性機構或出資興辦非營利機構。前者的最大問題是與教育的公益性目標存在或多或少沖突；而非營利機構能否健康發展則受文化傳統、制度基礎等因素影響。在全球范圍內，除少數國家、少數教育領域外，民辦教育機構的作用都比較有限。

    因此，我國發展民辦教育的目標也只能定位為對公立教育拾遺補缺，滿足一些個性化和特殊需求。指望通過發展民辦教育解決公立教育領域存在問題或替代公立機構的思路都行不通。

    第二，民辦教育應主要集中于特定領域。從國際經驗看，在基礎教育領域，基于對可及性和均等化的要求，基本都是公立機構占絕對主導地位。在高等教育領域，不同國家有較大差異。民間和社會力量參與最多的領域是職業教育。鑒于有關國際經驗和我國的實際情況，社會力量參與辦教育，應重點鼓勵發展職業教育及學前教育。在基礎教育和高等教育領域，我國公立資源總量并非明顯短缺，不宜過分鼓勵民間力量參與。至于城市化發展過程中的區域性不平衡問題，應更多考慮立足公立教育資源實施布局調整。

    第三，要更好地規范民辦學校發展。從國際經驗看，發達市場經濟國家對兩種性質的學校有完全不同的管理方式。對營利性機構的管理方式相對比較簡單，照章納稅，政府控制監督服務質量。對非營利性機構，一方面提供各種優惠，同時，對其資產處置、剩余處置等有非常嚴格的約束。鑒于這些經驗，要鼓勵民間力量辦學，創新制度是前提。否則，在缺乏準備的情況下放手發展，很有可能帶來很多問題。目前不少民辦學校一方面享受各種政策優惠，一方面努力追求利潤的問題就應引起重視。

    問題八：人口流動管理制度制約教育平等

    我國正處于快速的城市化過程中，大量農村人口迅速向城市轉移，城市間的流動規模也很大。從國際經驗看，這是一個不可逆的過程。因此，需要盡快研究制定相關對應政策。否則，流動人口子女無法享受和流入地青少年平等的受教育機會，會帶來一系列社會矛盾和問題。在這一問題上，不僅要關注流動人口子女接受義務教育的問題，還應關注包括大學教育在內的非義務教育問題。有關問題不僅涉及教育體系的布局調整，還涉及戶籍制度、不同層級及不同地區政府間責任關系、不同類型教育屬性的確定及享受資格限定等一系列體制問題，需要加強研究，逐步予以解決。

作者：國務院研究發展中心社會發展研究部副部長