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     中國政府績效評估報告首發布民評官怎么實現？

     4月25日，《中國政府績效評估報告》(下稱《報告》)首發儀式暨政府績效管理研討會在北京召開。正值中國經濟為抵御國際金融危機的寒冷加緊“強身健體”的時刻，如何讓中國各級政府應對金融危機的壓力和考驗，成為該《報告》格外引人關注的地方。


     　　與會專家表示，中國正處于全方位的經濟轉型期，“惟GDP論”的“數字經濟”、“胖子經濟”可以再見了，提高自主科技能力為核心、講質量講效益的“健康經濟”是當下目標。這意味著，對各級政府績效的評估，將不再只照顧經濟發展單一指標，而是以民生為重、社會協調發展的綜合指標為參照系。

     　　其實，在今年全國兩會期間，人們關注中央政府出臺4萬億經濟刺激計劃時，就有人評價，這可看作撬動中國社會實現整體轉型的“杠桿”。在這一重大歷史轉型中，哪個地方思路對、辦法多、效果好，哪個地方政府能讓當地老百姓感受到經濟轉型的實惠和利益，哪個地方就是“好政府”。

     　　本次研討會上，專家學者對我國政府績效評估有怎樣的現狀、新的政府績效評估體系將如何落到實處等問題，作出了深入的探討。作為《報告》最大亮點，普通公眾如何參與政府考評的實踐和難題，也頗受與會者關注。

     　　政府績效“終極標準”指向公民滿意度

     　　一場改變政府執政能力的“靜悄悄的革命”早就開始了。“我國的政府績效評估奔走呼號的時代已經結束。”研討會上，北京大學政府績效評估中心主任、教授周致忍說，當下最關鍵的是如何把這套詳細設計的指導方案“落實到位”。

     　　政府績效評估是一個需要長期進行的工作，它所關注的也是政府工作的長遠影響，而不僅僅是局限于眼前工作的成績。據《報告》介紹，在我國，政府績效評估的工作已經有近20年的歷史。從上個世紀80年代初我國開始試行機關工作人員崗位責任制開始，中國政府績效評估工作就踏上了不斷完善創新的征途。

     　　1982年，勞動人事部下發通知要求國家行政機關都要制定崗位責任制，將崗位責任制同考核制度、獎懲制度及工資改革結合起來。上世紀80年代后期到90年代初，各地在崗位責任制的基礎上普遍實行目標管理責任制。

     　　1998年，我國開始建立財政投資評審制度體系，明確了評審對象，形成了比較成熟的評審方法和程序，建立了相對獨立的投資評審機構隊伍；2001年，湖北省財政廳根據財政部安排，率先在恩施土家族自治州選擇5個行政事業單位進行了評價試點，開始了我國真正意義上的預算支出績效評價。

     　　最早的政府績效評估，隨著各地新形勢的發展變化，問題也在不斷的突現出來。
     　比如，目標管理體系的目標是為了改進機關作風、提高機關效率、保證黨和政府確定的目標任務能較好地完成，而并沒有更多地注重社會服務職能的建設；考核方式實行的是“上查下”或是部門之間的互查，造成考核過程的不透明和考核結果的不公開；考核主體多為上級領導或是黨政機關內部工作人員，造成考核主體的單一性。


     　　《報告》課題組指出，長期以來，效率原則是公共組織基本的價值取向，行政高效成為政府追求的最高目標。在這樣的社會氛圍里，我們原有的政府績效評估體系是能夠適應需要的。但是隨著社會民主化的發展，人們越來越認識到“政府管理的本質不是管制而是服務”，因此政府評估的導向要“以公民為中心，以公民的滿意度為政府績效這個“終極標準”。

     　　同時由于我國各地方政府已經施行多年政府績效評估，有了一定的理論和實踐經驗基礎；再加上在近幾年來頻發的社會突發性事件和群體性事件敲響了警鐘，建立一整套在全國范圍內具有政策性指導意義的政府績效評估體系，益成為學界和政界迫切需要解決的問題。

     　　經過長達7年的調查和研究，《中國政府績效評估報告》可看作對我國政府績效評估現狀一個“初步的總結”。課題組組長桑助來對記者。

     　　政府績效評估體系要有中國特色

     　　有專家在討論會上提出，雖然政府績效評估在我國已有20多年的歷史，但是由于理念和立法尚未到位，體制和機制還存在諸多制約，政府績效評估值與中國仍是“一個未出襁褓的嬰兒”。嬰兒的成長總會遇到種種挫折和困難。

     　　《報告》主編、課題組組長桑助來特別強調，中國目前的各種政府績效評估體系的運行存在五個方面的問題：

     　　一是政府績效評估發展不平衡，許多地方政府考評依然采用傳統的方式，以公務員個人總結代替部門考核，以年度會議代替績效目標制定，以單項評比檢查代替綜合績效評估；

     　　二是政府績效評估缺乏統一的政策指導和法規保障，我國政府績效評估時間十幾年來一直處于自發狀態，工作的啟動和開展主要取決于領導人對這項工作的認識程度，容易造成地方政府績效評估工作的持續性不強，經驗交流和推廣不夠，評估實踐的廣度、深度和力度受到影響；

     　　三是政府績效評估體系不健全，會有片面追求GDP傾向；

     　　四是政府績效評估方式開放度不高，評估的主體主要是上級機關，社會公眾參與少，造成重工作過程的評估，尚未深入到對工作最終效果的測評；評估方式多為“運動式”“評比式”，隨意性大，持續性規范性不強；政府績效評估的封閉性、神秘性、主觀性較強，透明度、公開化和客觀性還不夠，缺乏必要的社會監督和制約；

     　　五是績效評估理論基礎薄弱，理論對實踐的引導力度不夠，我國政府績效評估起步晚，一些研究主要限于對國外理論的介紹和評鑒，對中國政府績效評估的實踐總結還不夠，中國特色的政府績效評估理論體系尚未建成。

     　　中編辦政策法規司副司長郭建平說，在具體的實踐過程中，雖然有的地方已經實行了多年的政府績效評估，但依然需要“隨著時代的不斷進步而做出相應的調整”。他認為，在實施政府績效評估整個過程中，需要時刻牢記的準則就是，“密切結合我國的實際”。

     　　青島在我國屬于開展政府績效評估較早的城市。從1998年到現在，已經開展了11年。青島市考核辦副主任、市委督察室考核處處長范奇志對記者說：“因為最早國內沒有相關的理論指導，一開始都是借鑒外國的理論經驗，但在執行中還是遇到了不少問題。


     　　據介紹，在剛開始的考評實踐中，由于對考評對象、考評指標和考評主體沒有進行充分的細化和歸納，造成了考評指標不明確，參評部門有抵觸情緒和考評結果不科學、不合實際的情況發生。在經過不斷的探索和完善后，青島現在已經形成了一整套完善的對政府職能進行考評的目標績效管理體系。

     　　青島市的績效評估報告顯示，在青島現在已經形成完善了一套立體評估模式，拓展了民主參與渠道，增加了群眾對黨政績效評估的話語權，實現了從封閉到開放、從“內考內”為主到“外評外”為主的轉變。

     　　范奇志介紹，青島主要做法為：對于專業技術要求較高的工作，委托相關職能部門評估；對于單位重點工作目標的完成情況，實施答辯評估，邀請專家學者、人大代表、政協委員、機關干部代表擔任特邀考官，答辯過程通過媒體全程向社會公開；對公共服務部門，采取公開招標，引入第三方評估的模式；對于政治、文化、黨建等方面的定性指標，由市監察局隨機抽取“兩代表一委員”實行民主測評。

     　　對于取得的經驗，青島市委副秘書長、市考核辦主任彭建國特別強調，其關鍵在于“績效評估不能照搬硬套西方的觀念模式，而要結合自身實際，實現‘本土化’發展。”

     　　政府績效考核怎樣才能不是紙上談兵

     　　與會人士評價認為，《報告》包含的考核項目體系涵蓋了我國黨政機關工作的各個方面，但是如何才能保證政府績效考核能夠在實踐中具體實行？

     　　桑助來說，各項考核體系在實際操作中會遇到的幾個障礙，首先，由于一些干部事業心、責任心不強，對人民群眾的要求和期待麻木不仁，不求有功但求無過；有些人只想當大官，不想干大事，盡做表面文章，搞“政績工程”；有的人官僚思想嚴重，習慣于傳統的考評總結方式，不調查、不研究、不創新。

     　　其次，我國在許多方面還不能為實行績效管理提供有力支持，特別是考評職能弱化，沒有設立專司政績評估考核的機構和部門，在干部人事、公共財政、公共項目管理等方面缺乏以績效為導向的體制機制。

     　　第三，由于受傳統管理理念影響，對政府績效管理簡單化理解，造成評估上的種種誤區。

     　　另外，由于績效考評強化競爭意識、效率觀念，沖擊機關“平靜”的生態環境。

     　　針對這些“障礙”，《報告》課題組建議，一要切實將績效評估工作作為“一把手工程”。二要科學制定各地各部門的考核內容和考核重點，形成正確的導向，同時完善考核機制和方式，形成開放透明的考核體系。三是應建立強有力的專職考核工作機構，配備事業心強、素質高的工作隊伍，不斷提高考核工作的科學性、針對性和客觀性；四是一定要結果兌現，強化考評結果的運用，完善激勵保障機制，將考評與干部選拔任用結合、與財政預算改革結合、與公務員獎懲結合、與日常管理制度結合、與行政問責結合。

     　　《報告》副主編、課題組副組長張曙霞對記者強調，考評體系的具體實施和應用，其優勢仍然“來自于我們政治體制帶來的高效執行力。”

     　　“民評官”怎么實現？

     　　自上而下的政府考的局限性核之一就是，政府機關“眼睛朝上”，只關注上級領導是否滿意，雖然可以把反映公眾的呼吁作為指標設計的考慮之一，但是從制度上并沒有跨越政府內部評議的框框。在研討會現場，與會專家格外關注群眾評議在政府績效評估中的作用。

     　　桑助來說，公民和管理服務對象參與政府業績的考核，是現代政府績效評估的重要內容。各地政府應該逐步增加群眾參與的程度和范圍，增加對群眾意見和社會智慧的吸納力度。


     　　1998年年底，我國沈陽、珠海、南京和杭州等地率先開展了一些諸如“政務公開”、“萬人評政府”、“聽證會”、“公民滿意度調查”等，以人民滿意原則為指導的開放式政府管理及評估的嘗試。而這些嘗試的現實依據就是，在計劃經濟條件下高度重視政府管制職能情形之下形成的“萬能政府”、“無限政府”、政府包攬一切政府行政職能，已經很難實現對資源的有效配置與整合。

     　　據記者了解，各地政府在各自的績效評估模式中都相應的增加了“民評官”的部分，而最為引人注意的則是南京市的“萬人評政府”和邳州市的“民評官”制度。

     　　在南京市，每年的政府績效評估中都會組成1萬人左右的評議組，而這些人員的選取，除了市級領導外，均為隨機抽取。同時為了便于操作，建立了評議人信息庫。

     　　《報告》對此評價稱，公眾是政府的服務對象，對政府的工作最有發言權，引入公眾對政府績效的評估，是真正把公眾的需求和意愿作為政府改進工作的導向，推動了“服務型政府”的構建。

     　　在江蘇邳州，雖然實行政府績效考核只有兩年，但是這兩年卻讓邳州享受到了切實的好處。邳州創新開展了“對人民負責、請人民監督、讓人民滿意”為主題的“民評三官”活動。

     　　邳州的人民評議員共有50人，他們按照素質優良、業務熟悉、代表廣泛、敢于負責的原則，由社會各方面推薦、組織部門審核、社會共識后產生。人民評議員分為常任評議員和非常任評議員兩種，常任評議員任期一年，負責評議日常工作；非常任評議員從來自基層的各級黨代表、人大代表、政協委員以及老干部代表、各社會團體代表、各從業群體代表、外商管理人員代表、城鄉普通黨員和群眾代表中抽選，定期輪換。

     　　談到第一次評議時，中共邳州市市委常委組織部部長蔣越鋒說：“當時心里很緊張，你不知道他要怎么評你啊”。現在，邳州市各級機關工作人員已經熟悉并接受了人民評議員的評議工作。

     　　蔣越鋒說，人民評議員的監督與評議，推動了邳州市黨政機關的工作，評出了邳州市親民為民的良好風氣，評出了邳州市素質過硬、能征善戰的干部隊伍，也評出了邳州主要經濟指標有蘇北倒數到蘇北縣級最前列的成績。

     　　《報告》特別指出，作為政府績效考核的核心著力點，使公民評議和按語政治能夠實現經常化、秩序化，最重要的還是對這一制度進行必要的法律確認和必要的規范，做到有法可依、有法必依。

     桑助來對記者稱，公民參與和群眾評議，把人民群眾發動起來，把權力交給人民，是普通百姓對政府工作具有知情權、參與權、監督權和評判權，真正做到讓“主人”來評判“公仆”。他說，這將是政府績效評估的終極發展目標。實習生王智亮本報記者王磊

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