大資本金來源從來都是地方政府基礎設施投資的焦點問題。一段時間以來，許多地方政府和金融機構合作，創造出“融資平臺”這樣一種基礎設施投融資模式，有效拓展了項目資本金的來源；但是與此同時，這一模式也帶來了很大的金融風險，必須對其加以防范和控制。
    

    地方政府融資平臺的融資機制

    地方政府把基礎設施領域中政府投資的項目、企業、行業進行整合，成立一家規模較大的公司，負責基礎設施建設的資本運作（包括項目融資方案設計與實施、為項目提供資本金和還款擔保等），這就是融資平臺。融資平臺不但能得到地方政府直接的財政投入，而且能得到地方政府對于今后財政投入的承諾，因此獲得商業銀行特別是國家開發銀行的積極支持。融資平臺的債務當然要由它自身來償還，但是這些債務資金通過融資平臺再投入到基礎設施項目，就成為項目不必償還的權益資本了，這就使得銀行對項目放貸成為可能。這樣的運作模式，與發行國債取得的資金撥付到基礎設施項目上時變成了資本金，是同樣的道理。融資平臺對于項目的融資功能體現在兩個方面。

    首先，融資平臺具有以豐補歉功能。和單個項目相比，融資平臺有較強的抗風險能力和清償能力。單個的基礎設施項目，有的有盈余、有的要虧損，后一類項目較難借貸，即使勉強完成投融資，也難以清償貸款。如果把這兩類項目放在同一平臺上來融資，就有可能以豐補歉，使兩者都出現較好的還貸能力。某些基礎設施行業只有公益性而沒有財務收益（例如今后新建的二級公路），另一些基礎設施行業則有較為豐裕的、穩定的收益預期。這兩類行業整合在同一個平臺上，同樣可以使兩者都有可能順利融資。在同一行業內，已經還貸的項目可能出現充裕的現金流，擬建項目則可能因為缺少資本金而難以立項。這兩類項目若能在同一平臺上實現整合，擬建項目未必就不能融資。融資平臺越大，其平準功能就越強，可行的融資手段也越多。

    其次，融資平臺能夠實現資金集成。在單個基礎設施項目的層次上來談資本金，似乎它只能出自財政性的資金來源；但是融資平臺把資本金問題從項目層次提升到出資人層次，就能夠實現更多的資金集成。不管是權益性的還是債務性的資金，當撥付到項目上的時候都可以成為資本金。融資平臺所能集成的資金來源于四個方面：一般國有企業已經擁有的常規融資渠道；基礎設施領域中政府資本已經擁有的常規資金來源；被賦予出資人機構的職權之后，落實“國有資本經營預算制度”以及實施資產經營所取得的財務收益；為抵御國際金融危機，中央政府所給予的融資政策。

    完善融資平臺的相關制度

    融資平臺的本質是為了完善出資人制度

    地方政府組建國有公司作為融資平臺，是具有中國特色的基礎設施投融資模式。這一模式已經發揮了巨大的作用，在落實中央的經濟刺激計劃中還將發揮更大的作用。目前，全國已有約3000多家融資平臺，它們多以“城投公司”的名目在運作。為促進融資平臺實現科學發展，當前迫切需要厘清融資平臺在市場經濟中的地位。

    黨的十六大以來，中央、省（自治區、直轄市）、地級市陸續以“國資委”的形式建立起了出資人制度，向“分級所有、政資分開”的市場經濟體制大大前進了一步。但是從基礎設施領域來看，這一制度還存在三方面缺陷：其一，在地方上，許多基礎設施項目公司或投資公司尚未納入出資人制度。這或者是因為它們產生于設立國資委之后，或者是因為被另列為“政府投資”而區別于國有企業。其二，國資委以“扭虧增盈、保值增值”為核心的管理辦法，只適用于競爭性領域的工商企業，不適用于基礎設施領域的企業。其三，現有國資委不僅是出資人機構，還擁有一些行政職權。基礎設施行業原本就有各自對應的行政部門在管理，難免與國資委的行政權力產生矛盾。

    地方政府的融資平臺包含了盡可能多的基礎設施行業，實際就構成了基礎設施領域的出資人制度，在資本的層面上擺脫了條條分割，實現了政資分離。所有融資平臺毫無例外地從一開始就注冊為國有公司，從而有著明確的法律定位。如果能夠按照“建立出資人制度”的思路來搭建融資平臺，那就不僅僅是在探討“基礎設施項目如何圈錢”，而且是在探討“地方基礎設施領域如何推進體制改革”。一些有改革意識的地方政府已經關注到這一問題，但是，投融資體制還沒有進行相應的改革。

    目前融資平臺在各地的發展很不平衡。某些城市建立了集成度較高的融資平臺，有著覆蓋全市公用事業、城市建設等基礎設施項目投融資的意圖或趨勢。有些地方政府搭建的融資平臺則過多、過濫。這樣既難以形成完整的出資人制度，也難以實現大范圍的資本運作和資金整合。

    防范財政風險溢出

    融資平臺通過負債為項目提供“資本金”，無疑大大增加了整個基礎設施投資的杠桿率；這與銀行為項目資本金提供“軟貸款”的運作大同小異。可以說，在當前形勢下為擴大地方基礎設施投資而提出的融資政策，本質上都是進一步增加地方政府（及其融資平臺）的負債。

    盡管《擔保法》明確規定“國家機關不得為保證人”，財政部也曾通知地方政府禁止違規擔保，但是事實上很長時間以來，銀行與地方政府之間都有擔保（直接或變相）的運作。需要厘清的是，這種體制內的“擔保”并不能實質性地降低銀行的貸款風險，它的作用僅在于實現體制內的責任轉移：銀行得以把壞賬責任推卸到地方政府身上，并宣布銀行系統又一次為改革作出了貢獻。當前擴大投資是為了抵御國際金融危機，如果因擴大投資而帶來國內的金融風險隱患，那就是因小失大、事與愿違了。

    建立出資人責任制

    多年來，盡管投資體制改革一再表明要“建立嚴格的投資決策責任制，強化投資風險約束機制”等，但在基礎設施領域成效不彰。其主要原因在于錯判了責任者。長期推行的“項目法人責任制”是這樣認定責任人的：“由項目法人對項目的策劃、資金籌措、建設實施、生產經營和償還債務以及資產保值增值，實行全過程負責，承擔風險。”實際上，為了建設基礎設施項目當然需要成立項目公司，但是項目公司和項目一樣，都是政府決策的產物。既然決策在先，項目公司在后，項目公司就只能承擔建設責任，而不能承擔決策責任；此外，項目公司必須承擔項目風險，但如果決策本身失誤的話，必然不能償還債務。

    “項目法人責任制”易使項目的決策者和出資人得以逃脫責任，因而沒有多大效用。為了避免地方政府以喪失誠信的辦法擴大投資，必須建立起針對出資人的責任制。既然融資平臺的定位是“根據地方政府授權，代表地方政府履行出資人職責”，那么出資人責任制也就是針對地方政府融資平臺的責任制。政府投資的項目可能隨時增減，項目的負責人可能頻繁調換，作為出資人代表的融資平臺則是基本穩定的。針對融資平臺建立的責任制，才是有效的責任制。

作者郭勵弘：國務院發展研究中心研究員