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     建立健全政府績效評(píng)估制度的幾項(xiàng)基本原則

     政府績效評(píng)估，就是政府自身或社會(huì)其他組織通過多種方式對(duì)政府的決策和管理行為所產(chǎn)生的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境等短期和長遠(yuǎn)的影響和效果進(jìn)行分析、比較、評(píng)價(jià)和測(cè)量。對(duì)政府績效進(jìn)行評(píng)估,是規(guī)范行政行為、提高行政效能的一項(xiàng)重要制度和有效方法。
     2004年，國家人事部《中國政府績效評(píng)估研究》課題組在總結(jié)國內(nèi)外相關(guān)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)思想和方法技術(shù)的基礎(chǔ)上，提出了一套適用于中國地方政府績效評(píng)的包含著33個(gè)指標(biāo)的指標(biāo)體系。
     近年來，在從中央到地方開始普遍試行政府績效評(píng)估制度，取得了明顯成效，積累了許多寶貴的經(jīng)驗(yàn)。但是，現(xiàn)實(shí)中我國政府的績效評(píng)估還存在一些問題：
     比如，政府行政管理體制的缺陷嚴(yán)重制約著政府特別是地方政府工作的改善和績效提高。再如，我國政府績效評(píng)估指標(biāo)設(shè)定過程中存在許多問題：呈現(xiàn)泛經(jīng)濟(jì)化趨向，嚴(yán)重偏向GDP評(píng)估；評(píng)估主體多為上級(jí)行政機(jī)關(guān)，缺乏廣泛參與；定性指標(biāo)與定量指標(biāo)設(shè)置不合理，評(píng)估只憑主觀印象、感覺、人際的親疏實(shí)施，缺乏數(shù)據(jù)支持和科學(xué)的分析，而給統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)摻合水分、“官出數(shù)字，數(shù)字出官”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；設(shè)定過程缺乏環(huán)境變量的思考，忽略指標(biāo)內(nèi)在本質(zhì)的探究；許多“一票否決”指標(biāo)的設(shè)置占到總體指標(biāo)的30%左右，個(gè)別重要指標(biāo)比如涉及人民群眾生命的安全事故、重大決策失誤等占的權(quán)重較大是合理的，但像一些地方政府將群眾越級(jí)上訪、計(jì)劃生育、環(huán)境衛(wèi)生等涉及政府面子的因素都搞成“一票否決”，造成下級(jí)部門及人員無所適從；等等。
     針對(duì)上述現(xiàn)象，國家行政學(xué)院研究室副處長、副研究員徐珂博士在他的新作《政府執(zhí)行力》一書中指出，既要積極推行政府績效評(píng)估，又要有理性、合理的預(yù)期，不能操之過急。特別是在制定績效指標(biāo)時(shí)，要遵循客觀全面的原則，周密、合理、客觀地制定績效指標(biāo)，涵蓋政府的重要績效，并且要真實(shí)地反映政府績效。
     徐珂博士認(rèn)為設(shè)計(jì)政府績效評(píng)估體系，必須以確立科學(xué)合理的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)為核心，遵循以下原則：

     （1）要按照現(xiàn)代政府績效的“5E”模型來設(shè)定評(píng)估指標(biāo)，既要有經(jīng)濟(jì)、效率指標(biāo)，又要有效果和政府生產(chǎn)力指標(biāo)，還要有公平方面的指標(biāo)。經(jīng)濟(jì)指標(biāo)一般指投入到管理項(xiàng)目中的資源水準(zhǔn)，效率關(guān)注的是投入與產(chǎn)出的比例關(guān)系，效果通常是指公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)標(biāo)的的程度，是衡量公共政府服務(wù)的重要指標(biāo)，生產(chǎn)力是一個(gè)把效率和效益結(jié)合起來的衡量指標(biāo)，公正是指接受公共服務(wù)的團(tuán)體和個(gè)人都受到公平的待遇以及社會(huì)弱勢(shì)群體能享受到政府更多的公共服務(wù)。
     （2）應(yīng)遵循“滿意原則”，設(shè)置滿意度指標(biāo)。考察政府的績效不僅僅在于政府的工作效率，更重要的還在于政府所做的工作在多大程度上滿足了社會(huì)、企業(yè)、公眾的需要。在考核中要以人民滿意度作為最大的績效考量，把人民群眾的需要與行政產(chǎn)出及結(jié)果聯(lián)系起來，以人民群眾社會(huì)需要的角度對(duì)行政產(chǎn)出與結(jié)果作出定量的測(cè)定。績效指標(biāo)必須是涉及具體的某類公共服務(wù)，是關(guān)于地方政府如何為民眾提供便民服務(wù)，如何改進(jìn)服務(wù)的度量。比如，2000年1月，華盛頓州政府設(shè)定的績效指標(biāo)之一，便是讓公民到機(jī)動(dòng)車年檢處做檢時(shí)的排隊(duì)時(shí)間不超過30分鐘。
     （3）要推行綠色GDP。在綠色GDP體系下，生態(tài)環(huán)境指標(biāo)將作為考核政績的重要參數(shù)，人力資源將會(huì)成為一國財(cái)富的主要組成部分。同時(shí)，也把“清除垃圾”、“降低犯罪率”、“降低車禍率”、“提高水的清潔程度”等涉及社會(huì)公正、文化、教育、公共衛(wèi)生的指標(biāo)作為績效考核指標(biāo)。比如，無錫市著力健全考核指標(biāo)體系，從偏重經(jīng)濟(jì)建設(shè)考核向經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)全面考核轉(zhuǎn)變。在無錫市設(shè)置的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源環(huán)境、社會(huì)發(fā)展、生活質(zhì)量四大類３９項(xiàng)指標(biāo)，其中２０項(xiàng)為核心指標(biāo)。在核心指標(biāo)中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展類只有３項(xiàng)，占１５％；資源環(huán)境、社會(huì)發(fā)展、生活質(zhì)量類有１７項(xiàng)，占８５％。實(shí)踐表明，無錫市把考核側(cè)重點(diǎn)從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向社會(huì)領(lǐng)域延伸，有利于引導(dǎo)各級(jí)干部進(jìn)一步注重發(fā)展的全面性和協(xié)調(diào)性。
     （4）政府績效的測(cè)度應(yīng)是結(jié)果關(guān)注型的。績效考核體系如果關(guān)注政府的“產(chǎn)出”，可能會(huì)發(fā)生“罰款越罰越多”，“違規(guī)率越抓越多”，“法院訴訟案越來越多”諸如此類的現(xiàn)象。從2007年9月11日起，廣東廣清高速禁止嚴(yán)重超載車上路。嚴(yán)重超載車輛不僅加速損害路面，影響高速公路通行效率，更會(huì)造成嚴(yán)重的安全隱患。據(jù)了解，我國各地對(duì)超載的最常用做法是“抓罰”，但效果并不理想。因?yàn)樵趪?yán)重超載情況下，運(yùn)輸車輛即使被罰，還是有相當(dāng)利潤空間，“相對(duì)罰款，禁入更能有效迫使超載車主改用合格車型”。
     （5）績效目標(biāo)必須“少、簡(jiǎn)單，且能引起最大的共鳴”。如今，赤峰市紅山區(qū)改革干部實(shí)績考核體系，將過去1000多個(gè)指標(biāo)簡(jiǎn)化為：領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)、重點(diǎn)工作和創(chuàng)新工作、社會(huì)滿意度三個(gè)方面，將招商引資、項(xiàng)目建設(shè)、財(cái)政稅收等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)剔除，將教育、醫(yī)療、社保、城市管理等公共管理服務(wù)納入街道辦事處的考核內(nèi)容之中，加重對(duì)社會(huì)滿意度的考核。這“一減兩加”改革的導(dǎo)向意義，不單單是對(duì)過去龐大繁雜的干部考核體系的刪繁就簡(jiǎn)，更重要的是此舉引導(dǎo)了干部的政績觀從GDP崇拜向關(guān)注民生、民意的轉(zhuǎn)變。
     除了上述政府績效評(píng)估原則之外，徐珂博士還提出了績效目標(biāo)必須兼有挑戰(zhàn)性和可能性、績效目標(biāo)必須是公眾可以監(jiān)督的、以政府職能的科學(xué)界定為前提設(shè)計(jì)評(píng)估指標(biāo)等基本原則。

     按上述原則，在設(shè)計(jì)我國地方政府績效體系時(shí)，應(yīng)主要關(guān)注以下10個(gè)指標(biāo)：社會(huì)治安，如降低犯罪率的指標(biāo)；提高基本教育的覆蓋率，如降低文盲率；基本的醫(yī)療保障覆蓋率；環(huán)境潔凈要求，如一級(jí)天氣率；基本的交通服務(wù)指標(biāo)，如降低城市交通擁堵程度降低車禍率等；公共衛(wèi)生指標(biāo)，如污水、垃圾處理指標(biāo)；降低失業(yè)率與待業(yè)率的指標(biāo)；人民生活改善的指標(biāo)，如弱勢(shì)群體生活改善的指標(biāo)；政府對(duì)經(jīng)濟(jì)減少干預(yù)的指標(biāo)，如讓企業(yè)注冊(cè)登記時(shí)間減少的度量，降低企業(yè)稅外雜費(fèi)負(fù)擔(dān)的指標(biāo)，以及企業(yè)對(duì)政府滿意度的指標(biāo)；安全生產(chǎn)的指標(biāo)，如降低礦難率，降低重大事故發(fā)生率。當(dāng)然，地方政府應(yīng)該繼續(xù)重視和加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。不過，對(duì)政府進(jìn)行的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入應(yīng)該嚴(yán)格考核，建立起專門的預(yù)算。