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| 開發區帶動是區域經濟發展的重大戰略
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開發區帶動是區域經濟發展的重大戰略
——關于進一步加快西安開發區發展的調查報告
作者：宋毓文
近年來，我市堅持把開發區帶動作為重大發展戰略，助推全市經濟社會發展邁上快車道。隨著西安發展進入建設國際化大都市的新階段，對開發區發展提出了新的更高要求。如何適應新形勢新任務，進一步加快開發區發展，已成為擺在我們面前的一項重要而緊迫的任務。最近，圍繞我市開發區發展問題，我們采取召開座談會、赴外地學習考察、征求專家意見、查閱有關資料等方法，進行了專題調查研究。
一、我市開發區的基本情況
西安高新區設立伊始，我市就舉全市之力支持開發區建設，經過20多年發展，實現了從無到有、從小到大、從點到面、從局部帶動到拓展覆蓋城市周邊區域的發展格局，開發區帶動已成為西安經濟發展最鮮明的特征。截至目前，全市開發區和工業園區已達33個。其中，國務院和有關部委批準命名的有5個，省級開發區11個，市級開發區2個，市級以下區縣工業園區15個。從發展歷程看，其大致可以劃分為三個階段：
第一階段，起步創業階段。1991年3月西安高新區設立，拉開了我市開發區建設的序幕，掀起了我市改革開放的新浪潮，為全市經濟發展帶來了前所未有的活力和示范作用。1993年，設立西安經濟技術開發區、西安曲江旅游度假區（后更名為曲江新區），隨后各區縣經省、市政府批準，紛紛設立區縣工業園區，全市開發區像雨后春筍般涌現出來。至2002年，開發區基本完成了從無到有、從小到大的“艱難創業”。
第二階段，快速發展階段。2003年以來，我市為進一步加快開發區發展，先后頒布了《西安市開發區條例》，出臺了《關于加快高新區經開區發展的決定》，全力以赴支持兩個國家級開發區建設，全面啟動了開發區加快發展、輻射帶動的“二次創業”。至2008年，我市又先后設立了航天基地、航空基地、浐灞生態區、國際港務區、紡織城綜合發展區和大興新區等6個開發區，基本形成了特色明顯、優勢互補、錯位發展的板塊經濟格局。
第三階段，轉型提升階段。2009年以來，隨著關中--天水經濟區發展規劃的頒布和深入推進西部大開發戰略的實施，全面建設國際化大都市成為我市最主要的任務，支撐我市經濟發展和城市建設的開發區，主動承擔起全市經濟結構調整、發展方式轉變的重任，開始了轉型發展和功能提升的積極實踐。目前，高新區正朝著建設世界一流科技園區目標挺進，經開區全力打造全國重要的先進制造業基地，曲江新區擔負著全省文化旅游產業大繁榮大發展的重任，航空、航天基地產業聚集效應日益凸顯，浐灞生態區著力打造國家級生態濕地公園，港務區努力建設全國最大的國際陸港，新設立的灃東新城也正在規劃建設全國內陸型經濟開放開發的戰略高地和西安國際化大都市的重要功能區。
二、我市開發區的發展成效
我市開發區在拉大城市骨架、提升城市形象、擴大對外開放、培育主導產業、促進經濟增長等方面取得了顯著成效，已經成為推動全市經濟最具活力、最具潛力的核心增長極。
---窗口作用明顯增強。我市開發區設立伊始就擔負著城市建設功能。多年來，開發區通過大投入、大建設，逐步建成了高標準的基礎設施和配套設施，城市建成區面積從1991年的141平方公里擴展到2011年的415平方公里，高新區、經開區、曲江新區、浐灞生態區的核心區已經融入主城區，成為展示西安城市新形象的重要窗口。
---經濟保持高速增長。我市開發區經濟增長速度遠高于全市其他區縣，近年來持續保持在30%以上，綜合經濟實力不斷增強。其中，2011年，高新區營業收入、工業增加值、稅收總額三項指標綜合排名全國高新區第三位；經開區在西部國家級經開區中連續超過重慶、成都，躍居第一，成為西部發展速度最快的區域。
---產出效率不斷提高。統計資料顯示，2011年我市“五區一港兩基地”，規模以上工業增加值348.73億元，占全市34.4%；地方財政一般預算收入了81.17億元，占到全市25.5%；實際利用外商直接投資15.08億美元，占到全市的75.2%；平均每平方公里創造財政收入1591萬元。
---產業聚集雛形初現。開發區通過資源合理配置，引領產業布局和結構的優化升級，是我市發展壯大五大主導產業的主要載體和平臺。目前，初步形成了高新、草堂、郭杜等高新技術產業板塊，經開、航天、航空等先進制造業板塊，未央新城、國際港務區、浐灞新區等現代服務業板塊，曲江、臨潼、樓觀、大明宮、明城墻、秦嶺北麓等文化旅游板塊，集聚效應不斷增強。
---帶動效應不斷放大。我市開發區的快速發展帶動了區縣經濟的大發展大跨越。雁塔區在高新區和曲江新區的帶動下，連續6年居于全省城區經濟社會發展五強區之首，2011年生產總值占到全市總量的18.9%。經開區通過資源整合推動了未央、高陵快速發展，未央區經濟總量由2000年的第5位，躍升到2011年的第2位，高陵縣短短幾年間完成了農業大縣向工業強縣的轉變，進入西部經濟百強縣行列。開發區的這種輻射帶動效應，還在不斷向臨潼、戶縣、周至等周邊區縣延伸拓展。
---開發區規模不斷擴大。目前，我市“五區一港兩基地”開發范圍涉及除藍田外的全市其他12個區縣，規劃總面積510.26平方公里，開發面積211.22平方公里，占規劃總面積的41.4%。
三、我市開發區的運營模式
---在領導體制上，堅持政府主導、封閉運作。我市開發區采取“政府主導、封閉運作”的領導體制，市委、市政府對開發區進行統一領導，黨工委（管委會）作為市委（市政府）派出機構，根據《西安市開發區條例》和政府授權，行使市級經濟管理和部分社會事務管理權，全面負責開發區的產業定位、發展規劃和發展目標等重大事項和具體行政管理工作，市級相關部門依照規定為開發區提供服務。
---在管理體制上，堅持企業管理、公司運營。按照“小政府、大社會，小機構、大服務”的管理模式，大膽探索實踐，創設“一站式”審批體制，建設“一站式”審批大廳，實行一個窗口對外、限時審批制度，實行首問負責制，對開發區投資者給以全方位服務。開發區的機構設置不與政府部門比照對口設立，實行企業化管理和全員聘用制，將招商引資、基礎設施建設、資產管理、后勤物業、對外宣傳及大服務體系建設等實行公司化運營。
---在發展方略上，堅持錯位發展、連片開發。充分依托區位優勢和資源稟賦，以各自主導產業為核心，以專業園區為節點，錯位發展，連片開發，形成一區多園的空間布局。高新區、經開區、曲江新區、浐灞生態區的一些專業園區已經成為國家促進某一產業的試點和示范平臺，成為國內外企業專業化發展布局的首選區域，促進生產要素向我市龍頭企業集聚，推進產業集群發展。
---在推進機制上，堅持合作共建、互動融合。在開發區與區縣合作共建區域，區縣負責共建區的項目報批、土地審批手續辦理以及征遷、補償、安置（費用由開發區承擔），開發區負責合作區的規劃、建設、土地、市容、環保、工商、稅務，雙方通過召開協調會議等形式，及時溝通解決開發建設中遇到的實際問題，利益分配由雙方協議后按照比例分成，共享發展成果。
四、我市開發區存在的主要問題
我市開發區為西安經濟發展做出了突出貢獻，當前，也面臨著許多困境和挑戰：城市化快速擴張伴生的“管理職能”增多、“權利訴求”增多，體制優勢趨于弱化，倒逼開發區向城市行政區轉型；經濟高速增長背后的“資源約束”加大，以土地開發為主要支撐的開發區發展空間日益受限；開發區競相發展背后的“產業同構”凸顯，造成重復建設和資源浪費；優惠政策日趨均衡化導致的“政策紅利”消失，倒逼開發區以提升服務為突破口增強核心競爭力等等。具體來講，我市開發區還存在以下五個方面的突出問題：
一是現行體制與發展要求不相適應，管理體制有待完善。隨著開發區發展不斷擴大,人口大量聚集，第三產業發展和社會事務管理的需求增加，開發區所處的政策環境、經濟環境和競爭環境都發生了很大變化，使成立前期行之有效的管理體制面臨新的挑戰。開發區與所在區縣社會事務管理權責不清，交叉管理、推諉扯皮、管理缺位現象較為突出，尤其在衛生、教育、信訪維穩、城市管理等方面，存在選擇性執法和管理的情況。
二是同質化競爭較為嚴重，優勢產業不突出。開發區在設立之初都有明確的產業發展和功能定位，但由于產業布局監督管理、招商引資競爭等因素影響，各開發區競相引進汽車、裝備制造、電子商務、會展金融、信息平臺服務等產業和項目。全市開發區在一定程度上存在區域分工不清晰、產業結構趨同，優勢產業少，產業集群和主導產業不夠突出，帶動性強的大企業、大集團不多等問題。
三是發展不平衡，整體水平質量有待提升。從我市開發區發展現狀看，起步較早的高新區和經開區在經濟總量、產業規模、基礎設施、管理體制以及社會服務配套等方面都超過其他開發區；起步較晚的開發區發展水平還不高，產業聚集程度比較低，這種發展不平衡、層次差異直接影響著全市開發區的長遠發展。與全國開發區發展水平相比，我市開發區整體產業集群化不夠，輻射帶動能力不強，經濟總量不大，與東部地區差距較大。
四是土地利用率不高，集約節約利用潛力較大。一方面，開發區的土地供需矛盾日益尖銳，土地資源不足，土地指標緊張，新增建設用地報批環節多，土地手續報批工作相對滯后。另一方面，各開發區存在土地批而未征、征而未供，長期開而不發，出現土地撂荒現象。開發區土地利用水平較低，土地產出率同發達地區相比有不少差距。
五是管理法規滯后，制度建設亟待加強。現行《西安市開發區條例》，僅覆蓋了高新區和經開區兩個開發區，與西安目前“五區一港兩基地”的板塊經濟發展架構有著較大的現實差距�！稐l例》內容不夠完善，在明確開發區的法律地位、行政主體資格和執法權限等方面，也不能完全適應全市開發區快速發展的實際要求，需要盡快修改和完善。另外，各開發區內部的政策不統一，特別在拆遷補償、安置標準等方面存在較大差異，容易誘發社會矛盾。
五、對我市開發區發展的幾點建議
(1)堅持開發區帶動戰略不動搖
經過20多年的建設發展，我市開發區形成了“五區一港兩基地”的發展格局，對全市經濟發展的輻射帶動作用不斷增強，已成為引領支撐西安經濟發展的核心增長極。實踐證明，開發區帶動戰略是市委、市政府從西安實際出發，選擇的一條正確發展道路，是西安加快科學發展的成功模式。當前及今后一段時期，是我市開發區引領帶動全市發展的關鍵時期。進一步加快開發區發展，不僅事關西安發展全局，更關系西安長遠發展大計。因此，必須從全局和戰略的高度，充分認識加快開發區發展的重要性和緊迫性，堅持開發區帶動戰略不動搖，把進一步加快開發區發展，作為西安為實現全面建設西部強省目標多做貢獻的重要舉措，作為加快推進國際化大都市建設的現實路徑，努力探索加快我市開發區發展的新路子。
(2)明確“簡政放權擴容強園區”新思路
緊緊圍繞“簡政放權擴容強園區”的總體思路，著力解決制約開發區發展的突出矛盾和問題。
簡政，就是進一步完善開發區現行管理體制，減少管理環節和層級，加大行政審批制度改革力度，充分發揮開發區“精簡、高效、統一”的體制優勢，著力提高行政效能；
放權，就是要最大限度向開發區放權分權，實現管理重心下移，進一步理順行政區與開發區的關系，為開發區營造“開放運營、封閉管理”的發展環境；
擴容，就是要進一步優化開發區的空間布局，擴大建成區面積，促進土地節約集約利用，不斷拓展開發區發展空間；
強園區，就是進一步做大開發區規模、做優產業、做強實力，把開發區建成國際化大都市的支撐區、引領區和示范區，著力推動我市經濟社會又好又快發展。
進一步加快開發區發展，還應把握好“四項原則”。
——因地制宜，一區一策。針對不同類型、不同層次開發區的發展階段、發展特色和發展需要，堅持分類指導，實施不同的管理體制，制定不同的支持政策。
——協調發展、同步推進。統籌產業布局，搭建公共服務平臺，建立溝通協調機制，形成開發區分工協作、以強帶弱、資源共享、聯動發展的良好局面。
——立足優勢，突出特色。按照產業集群發展的要求，明確發展定位，突出區域特色，實現差異化發展，不斷提高綜合競爭力。
——共建共享，互惠雙贏。加大對開發區與區縣共建園區的支持力度，正確處理兩者在利益分配、社會管理等方面的關系，充分調動兩個積極性，著力推動開發區與區縣協調發展。
(3)把開發區托管鎮街作為體制創新的突破口
為進一步推進開發區人權、財權、事權協調統一，實現開發區空間上的拓展與管理上的銜接，按照“區劃不變、事權劃轉、權責對等”的原則，在條件相對成熟的高新區、經開區、曲江新區實施對鄉鎮（街道）整體托管。
——區劃不變，在現有行政區劃不變的前提下，將開發區規劃范圍內或周邊部分鎮街劃歸開發區整體托管，保留鎮街建制；
——事權劃轉，將托管范圍內原由區縣管理的黨群、行政、經濟和社會事務等職能劃轉開發區；
——權責對等，開發區在實施對托管區域內人權、事權、財權進行全面管理的基礎上，同時承擔相應的責任，切實保障各方的合法權益。
在把握以上原則的同時，要妥善處理好托管中的幾個難點問題。一是將基層政權建設、教育、衛生、民政、人口與計劃生育、社會保障等社會事務管理，交由開發區統一領導，鎮街具體負責，人大代表、政協委員由原區縣統一負責聯絡。二是托管鎮街的各類工作人員保持原有身份不變，組織關系、人事關系等整體移交開發區黨工委、管委會，在開發區工作期間，與其他人員共同實行全員聘用制，同工同酬。三是將所有在鎮街注冊登記的企業，其工商登記、稅務登記由行政區變更至開發區，企業稅收入開發區庫。四是按照“核定基數、增量分成”和“財隨事走、權責一致”的原則，開發區（含托管鎮街）與區縣協商財稅利益分成辦法。
在實施開發區托管鎮街的同時，積極探索管理體制創新的其他有效形式。一是推行開發區與區縣主要領導“一肩挑”。在開發主體相對單一、開發范圍相對集中的航空、航天基地實行主要領導“一肩挑”，使區縣更好地支持和服務開發區發展。二是實行開發區與區縣領導交叉任職。在浐灞生態區、國際港務區與灞橋區實行領導交叉任職，形成開發區與行政區聯動發展的合力。三是創新渭北工業區發展推進機制。充分發揮渭北工業區領導小組及其辦公室的職能，積極探索大區域條件下的扁平高效管理模式，著力解決管理層級和開發主體過多的弊端，以避免規劃難落實、建設標準不統一、基礎配套不銜接等問題，促進各功能板塊和組團之間聯動發展，最大限度地提升工作效能和區域整體發展水平。
(4)繼續深化開發區與區縣融合發展
近年來，我市開發區和區縣依托各自優勢，通過合作共建園區，實現了互利互惠、合作共贏。從很大程度上講，開發區發展的過程，就是開發區與區縣合作共建、融合發展的過程。當前，在開發區和區縣管理體制無法做出較大調整的前提下，深化合作共建，推動融合發展，對充分調動各方積極性，形成加快開發區發展的合力，具有十分重要的現實意義。
——要加大開發區和區縣合作共建園區支持力度。鼓勵有條件的開發區和區縣突破行政區劃界限，創新合作方式，跨區域合作共建園區。加快推進高新區與灞橋區合作共建步伐，促進經開區與灞橋區、曲江新區與灞橋區、航空基地與臨潼區合作共建取得實質性進展。重點圍繞稅收返還、基礎設施投入、公共服務平臺建設、人才引進等研究制定支持政策，加大財政及社會資金扶持力度，形成支持合作共建的政策體系。
——要建立合作共建新機制。一是，建立開發區與區縣高層會商、中層議事和基層協調三級協調機制，高層會商研究決定互動融合發展中的重大問題，中層議事制定工作實施方案，街道部門協調會議解決工作中的具體問題，通過這些工作機制，有效解決在征地拆遷、補償安置、信訪維穩、重點項目建設等方面遇到的問題，實現管理的“無縫對接”，提高決策執行效率。二是，建立合理的利益分配機制。合理確定開發區與區縣的利益分配和權責，在財稅分成、經濟指標劃轉、統計數據等方面明確雙方分配辦法和比例，建立責任共擔、利益共享的合作機制。
——要進一步下放市級管理權限。按照“決策、執法、監督相對分離”的原則，最大限度地向開發區和區縣放權分權，切實做到凡是能下放的事權和職權全部下放到位，真正實現管理重心下移；賦予開發區一定的管理執法權，進一步理順區縣與開發區的關系；規范執法權，采取聯合執法、綜合執法、授權執法、委托執法等形式，促進執法權下放和轉移行使；調整收入劃分和財力分配辦法，健全轉移支付和激勵機制，建立市對開發區和區縣的指導、協調和監督機制。
(5)著力破解制約開發區發展的土地瓶頸
通過開發區托管鎮街、開發區與區縣共建園區等有效方式，不斷擴大建成區規模，拓展發展空間的同時，積極轉變用地方式，加大土地節約集約力度，提升土地利用效率，以土地的高效利用破解發展空間不足問題。
---建立節約集約用地制度體系。在對開發區現有建設用地的開發利用和投入產出情況進行摸底評估的基礎上，加快建立開發區建設用地指標體系，研究建設用地考核監管辦法，完善建設用地預警制度，形成較為完善的節約集約用地制度體系。
---完善節約集約用地約束監督機制。明確入區項目的投資強度和產出水平，凡低于標準的項目一律不予供地。完善用地監管制度，加大建設用地使用標準執行力度，加強節約集約用地考核監管，強化責任約束和追究制度。建立工業用地二級市場流轉機制和退出機制，形成工業用地有效利用的長效機制。
---支持集中建設標準廠房。制定鼓勵開發區和企業建設使用標準廠房支持政策。對投資總額達不到一定標準的項目不再單獨供地，推薦使用標準廠房；支持開發區設立中小企業園，集中建設多層標準廠房，引導中小企業集中發展；鼓勵企業加快改造低效廠房。
---加大閑置土地清理力度。加大對已批未供土地、工業閑置土地及空閑土地的盤活力度。認真梳理開發區存量工業用地，以土地回購、騰籠換鳥、督促開工、廠房改擴建、閑置廠房租賃等方式盤活存量工業用地；及時協調解決項目存在的問題，督促其按期動工建設，對長期不能動工的項目，嚴格按照規定予以清理或調整用地。
(6)完善開發區發展的保障措施
——盡快修訂完善《西安市開發區條例》。將“五區一港兩基地”、紡織城綜合發展區、大興新區以及下一步重點推進的漢長安城國家大遺址保護特區和渭北工業區納入《西安市開發區條例》調整范圍。落實和強化開發區管委會的相關管理職能，明確開發區的行政執法權限，強化開發區責任主體地位。加大督查力度，確保條例落實到位。
——建立健全開發區統計考核體系。切實加強開發區統計工作，科學合理設定統計指標，確保統計數據客觀真實。及時調整相關行政區與開發區年度考核基數，在日常統計和考核資料核定工作中，確保開發區與行政區統計口徑互不交叉。加強對開發區社會管理職能的考核，有效解決社會管理的交叉和缺位問題。調整完善開發區建設發展的評價考核辦法，進一步明確考核范圍，合理確定考核內容、指標及權重，規范開發區向行政區稅收和經濟統計指標劃轉，強化激勵機制，發揮示范帶動作用。
——設立市開發區協調領導小組。協調解決開發區在招商引資、項目布局和產業發展等方面的重大問題，引導開發區有序競爭。
（作者：西安市委副秘書長、政研室主任）
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