非稅收入的湖南樣本

發布日期：2009/7/31 來源：第一財經日報

非稅收入的湖南樣本

編者按：

　　財政收入下滑是目前中國財政生態在危機之下最重要的特點，非稅收入因此變得越來越重要。根據財政部日前公布的數據，納入一般預算管理的非稅收入占財政收入的比重已上升至13%。今年5月全國財政收入增速“轉正”，主要因素即是非稅收入同比大增130%以上。

　　在這種情況下，如何加強對非稅收入的征收與管理，是一個具有全局性意義的話題。湖南財政系統率先在全國探索非稅收入管理的規范之路，2008年湖南省非稅收入已占據財政總收入的半壁江山。在全國財政界有“非稅征收看湖南”之譽。解剖湖南非稅征管樣本，就有著特別重要的意義。

terms名詞解釋

　　非稅收入

　　除稅收以外，由各級政府、國家機關、事業單位、代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用政府權力、政府信譽、國家資源、國有資產或提供特定公共服務、準公共服務取得的財政性資金，是政府財政收入的重要組成部分。政府非稅收入管理范圍主要包括：行政事業性收費、政府性基金、彩票公益金、國有資源有償使用收入、國有資產有償使用收入、國有資本經營收益、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入、政府財政資金產生的利息收入等。

　　“非稅收入”湖南樣本

　　7月16日上午，湖南長沙市河東，熱浪滾滾。

　　出租車司機涂師傅有點郁悶，因為違規變更車道，在韶山路口被值班的劉警官攔下，接到了一張處罰決定書?！半m然違規了感到不太舒服，但長沙繳納罰款還是非常方便的，我直接到銀行刷卡，幾分鐘就可以搞定?！遍_車10多年的涂師傅一邊開車，一邊對cbn記者說。

　　刷卡也可以交罰款？據記者了解，自2004年起，長沙交警車駕管系統與當地銀行聯網后，當事人就可以到銀行網點刷卡繳納罰款了。

　　“涂師傅繳納的這筆罰款就是一筆非稅收入。”長沙市非稅收入管理局干部李澤文向cbn記者介紹說，“這筆錢將直接進入長沙市財政賬戶，支配和使用這筆錢與交警基本上沒有任何關系?！?br>
　　非稅收入管理的核心，是破除部門利益，將稅收部門之外其他部門的收費項目，統納入財稅部門的管理之下。湖南省在2001年即開始的非稅征管探索，目前已經開花結果。

　　2008年，湖南省非稅收入實現739億元，其中省級財政228億元，市州（含縣市區）511億元，比2003年增長了1.5倍。而湖南2008年財政總收入為1308.55億元，非稅收入已相當于半壁江山。

　　“非稅看湖南”

　　“規范交警罰沒款的非稅收入最直接的措施就是聯網?！弊蚤L沙非稅收入管理局成立起，李澤文就一直從事規范交通罰沒收費的工作。據他介紹，聯網就是由長沙市非稅管理局牽頭，將非稅局、交警的車駕管系統、銀行的繳費系統互聯，實現信息共享。

　　而在非稅收入管理規范前，當事人繳納罰款可是一個十分麻煩的過程。從現場處罰罰單，到交警中心處罰站再開具處罰決定書，銀行排隊繳納罰款，再到交警處罰站換取發票，最后才能手工核銷違章記錄。完成這個過程要兩三天時間。

　　長沙市非稅收入管理局局長朱碧輝對cbn指出，長沙對非稅收入的征管是有創新的，目前是“單位開單、銀行開票、財政統管”的模式，通過這種方式，做到了代理銀行、執收單位、非稅局三方聯網，非稅收入票據實現了電腦及時核銷，從機制上創新，真正實現了票款同步。這樣做，既方便人民群眾，還能防止權力部門私設“小金庫”搞腐敗，而且能有效地將非稅收入納入財政的盤子，對其實行有效監管。

　　“加強對非稅的管理，這是一個全國的大趨勢。湖南財政對非稅的管理全國聞名，他們在這一塊做了十分寶貴的探索?！必斦控斦茖W研究所國有經濟研究室主任文宗瑜向cbn記者如此表示。

　　所謂湖南非稅收入管理的“湖南模式”，其核心標志是圍繞非稅收入管理理念、制度、激勵機制三個創新展開的。

　　在理念上，湖南省財政廳率先在全國提出“非稅收入‘所有權屬國家，使用權歸政府，管理權在財政’”的理念。

　　財政部一位人士對cbn指出：“明確‘管理權在財政’，就必然牽扯到全省各個廳局的部門利益，而如果不在理念上做如此規定，則規范非稅收入又是一句空話?！?br>
　　湖南財政在全國率先提出非稅收入的概念，主張以“非稅收入”取代“預算外資金”，相繼被財政部和國務院采納，并寫入綱領性文獻《國務院依法行政實施綱要》。此外，湖南在全國率先從體制和機制上探索規范非稅收入管理的有效途徑，2004年出臺《湖南省非稅收入管理條例》，這是我國第一部規范非稅收入管理的地方性法規，也標志著湖南非稅收入管理進入了法制化軌道。另外，湖南還成立了全國第一個副廳級的非稅收入征管機構，研發并實施了全國第一個非稅收入征管系統。

　　“為確保非稅收入資金的安全，構建了非稅收入結算統計體系和征管網絡體系，實現了財政部門、非稅收入管理機構與各執收單位系統對接，以及省、市、縣三級聯網。這不僅提高了工作效率，而且為全面規范非稅征收管理創造了條件。”易繼元說。

　　而在常德市財政局副局長婁遠軍看來，規范非稅收入，還必須有過硬的監督措施與激勵機制，“我們湖南財政系統即設立了專門的非稅收入征管機構來加強對非稅收入的管理?！?br>
　　核心是搬掉部門利益

　　“湖南財政對非稅收入進行規范管理，實質上就是將分散在各個權力部門中的資金統一起來管理，這本身就是一件吃力不討好的事。”文宗瑜對cbn記者做了如此評價。

　　這一點，湖南非稅管理系統是深有感觸的?！耙幏斗嵌愂杖耄鸵婕暗綑嗔Σ块T的利益，首先觸動的就是他們盤子里的奶酪，工作難度很大?！卞⒖h非稅收入征收管理局局長雷元林對cbn記者感慨。

　　而湖南非稅征收管理規范化過程的全程參與者、湖南省非稅管理局局長易繼元更是對其中的艱辛歷歷在目。“我們工作剛開展起來的時候，可謂阻力重重。2004年《湖南非稅收入管理條例》甫一亮相，兩大硬性條款就受到特別大的抵觸，一是取消各單位的過渡賬戶，在各級財政部門設立非稅收入匯繳結算戶，實行歸口管理，把非稅收入統統趕進財政的籠子；二是省里統一印制非稅收入票據，實行日常核銷和年檢核銷，真正摸清了非稅收入的底子?！?br>
　　易繼元向cbn記者坦言，針對這個條例，內部有分歧，外部有壓力，真可謂“內外交困”，“財政部門有的同志認為非稅局成立后，會削弱他們的職能，因此不同意。外面也有壓力，非稅局成立后，這些收費的單位沒有了自己的賬戶，就把單位管‘死’了。規范前，原來單位開票、收錢、用錢一體化；規范后，單位只開票，對收費使用沒了自主權，因此一些單位意見很大。”

　　“當時《條例》尚未出臺，好些廳局都找來了，甚至有一個廳還向人大寫了專題報告，說這個模式行不通，并把當初的征求意見稿修改得面目全非。其中，特別對取消賬戶反應強烈，很多部門找各種理由來抵制這一條。”湖南省非稅收入管理局一位負責人說。

　　盡管有重重壓力，但在湖南省財政廳的呼吁下，“湖南省委、省政府的主要領導明確表示：規范非稅管理必然會觸及部門利益，但是，這座山一定要搬，路一定要開?！薄@一段話已寫進了《敢為人先——湖南規范非稅收入管理紀實》一書中。

　　在這個基礎上，湖南省財政廳、法制辦等單位奔赴各個機關單位做解釋，湖南的非稅管理很快步入正軌?！昂弦幏斗嵌愂杖氲睦砟詈团e措得到了財政部的認可，很快引起了黨中央、國務院的高度重視，也得到了社會各界的廣泛認同。目前，一些兄弟省市開始借鑒我們的一些做法?！币桌^元說。

　專訪湖南省非稅收入征收管理局局長易繼元

　　如何理性看待非稅收入增長？

　　cbn:有人說，非稅就是向老百姓亂收費。無論是在實務界還是理論界，目前對怎么定義非稅收入，分歧也很大。您是如何定義“非稅收入”的？

　　易繼元：我認為，所謂非稅收入就是指除稅收以外的政府性收入，是政府財政收入的重要組成部分，絕不能把亂收費與非稅收入畫等號。

　　cbn:　根據財政部公布的數據，上半年全國財政收入中非稅收入4446.07億元，同比增長31.4%。湖南今年非稅收入的增長勢頭也很迅猛，您如何看待非稅收入的這種大幅度增長？

　　易繼元：稅收與非稅收入都是政府財政收入的重要組成部分，稅收是財政收入的主要形式，非稅收入是財政收入的重要補充。

　　我們要理性看待非稅收入的增長。從規模上看，非稅收入與稅收不同。稅收隨經濟增長而增長，而非稅收入不一定隨經濟的增長而增長。以我的經驗，非稅收入所占比重的大小，不能一概而論，主要取決于該地區經濟結構和第三產業的結構。

　　比如今年，相對稅收來說，非稅收入就并未受金融風暴很大的影響。另外，我認為，單純說非稅收入增加了是不正確的。其實，更準確的說法是，以前未進財政盤子的預算，現在歸口財政管理的比例在逐步增加。

　　cbn:相對于非稅收入的大幅增長，我們更關注湖南非稅征管的規范化。

　　易繼元：上世紀80年代末期是預算外資金最膨脹的時候，所有的收費，也就是非稅收入按預算外資金管理，當時預算外資金可以和非稅收入畫等號（但現在這樣說就不對了）。到了90年代，大家發現預算外資金幾乎可以與預算內資金并駕齊驅，而且有超越之勢。于是，非稅收入就逐漸把預算外資金向預算內轉，把罰沒收入納入預算管理。

　　我們規范非稅收入，一是把非稅收入趕進了財政籠子。二是摸清整體收入的底子，至少湖南現在可以基本上說得很清楚。三是將非稅收入納入了財政預算的盤子。這些都走在了全國前面。

　　cbn：跳出財政看財政，規范非稅收入的意義可能不僅僅是弄清家底，我們更重要的是這對于規范其他部門利益，規范部門小金庫等的作用。

　　易繼元：毫不夸張地說，規范非稅收入，對遏制源頭腐敗、優化經濟環境和深化財政體制改革意義深遠。

　　cbn:在您看來，對其他兄弟省份而言，“湖南模式”最值得參考和借鑒的是什么？　

　　易繼元：我個人認為，有三個方面值得參考：一是從機構上，從省、市到縣，我們的征管機構健全，級別也高，省廳是副廳級，市州一級是副處級，縣一級大部分是正科級，有少部分是副科級。有些縣還是財政局長兼非稅局長。二是以票管收上，做得很好，通過系統自動核銷，收繳分離，年檢核銷走在前面。三是在管理模式上，大部分省市已經開始實施“單位開票、銀行代收、財政統管、政府統籌”這個模式。

　　cbn:有人認為，對于非稅收入而言，能轉的就應該盡快轉變為稅收，實行更規范的管理；而且應減少收費項目，非稅多了，說明投資環境還需進一步改善。您怎么看待這種說法？

　　易繼元：現在一說有非稅收入存在或者增加，就有人以偏概全地認為有“三亂”現象存在，這是值得商榷的。

　　我個人認為，規范非稅收入，就是要做到依法征收，應收盡收。我們不能因為吸引投資，就不依法辦事，采取少收或不收，這同樣造成了新的不公平。那些認為非稅收入收得越少環境就越好的觀點，我覺得也是值得商榷的。

　　對于一些專家提到要盡快將非稅收入改為稅，我認為部分具有準稅收性質的收費可改為收稅。非稅收入是無法全部改為稅的，這是非稅收入與稅的特性所決定的。比如，出入境的收費不能轉為出入稅，三峽建設基金就不可能改為三峽建設稅。

　　cbn:湖南非稅征管未來的改進方向是什么？

　　易繼元：下一步，我們的做法是繼續“一清二改三清理”，一清就是全面清理，所有的非稅項目，把那些不適用市場經濟發展，不符合規定的項目取消掉；二改則是把那些具有準稅收性質的項目，比如養路費已改為燃油稅，社會保障費建議改為社會保障稅，還要把排污費建議改為環境保護稅，這些具有長期性質、準稅收性質的費改為稅。不能改稅的，就規范征收。

　　與此同時，我們準備嚴格非稅收入的預算管理。一是編制年度統編預算；二是核定執收成本，實行統籌安排。做到嚴格非稅收入預算管理，來核定執收成本，來核定年度預算，實行統籌安排。

　　我們的目標就是“依法征收、納入預算、統籌管理、規范管理”。

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